關(guān)于蘇州地下綜合管廊確權(quán)問題的探討
關(guān)于蘇州地下綜合管廊確權(quán)問題的探討
我國幅員遼闊，但隨著城市化進程的不斷加快,土地資源緊張的矛盾日益突出。伴隨著大城市獨有的“虹吸效應(yīng)”，大量人口不斷涌進城市，人民群眾在享受大城市所帶來的便利的同時，也不斷飽受擁堵之苦。人們無不意識到在城市核心區(qū)，空間就是效率，土地就是金錢，用威廉?配第的名言一言以蔽之：“土地是財富之母”。在這樣的發(fā)展背景下，對土地的立體化開發(fā)，成為了城市管理者的首選方案。發(fā)達國家的土地開發(fā)經(jīng)驗表明，人均GDP達到1000美元后，基本具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實力，人均GDP達到3000美元后，則進入地下空間開發(fā)利用的高潮期。因此對城市地下空間的開發(fā)利用，是一個城市生長發(fā)展的必經(jīng)階段。
隨著已建城區(qū)的不斷擴大，城市地下空間開發(fā)利用面臨著日趨復(fù)雜和綜合性的難題，對于建設(shè)者而言目前仍缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性的內(nèi)容和程序要求，使得地下空間開發(fā)利用在規(guī)劃建設(shè)、權(quán)屬登記等方面存在制度缺陷，為投資者帶來很多難題。目前蘇州是國家首批城市管廊試點城市之一，根據(jù)國家試點要求，試點管廊項目將于2017年底建成并投入運營。在工程推進過程中，蘇州市管廊公司面臨著管廊建設(shè)用地批復(fù)難，建成管廊無法取得相應(yīng)產(chǎn)權(quán)等困擾。2017年，在《蘇州市地下綜合管廊試點年度績效評價專家反饋意見》中提到“需探索地下空間用地使用權(quán)與管廊建設(shè)運營有機結(jié)合的體制機制模式，為推進地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)抵押等工作提供經(jīng)驗”，從這里可以看出，蘇州管廊目前所面臨的難題，其實也是國內(nèi)專家學(xué)者希望得到解決的通病。沒有產(chǎn)權(quán)的地下管廊，對于投資企業(yè)來說就如同無源之水，無本之木，這也將對地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引社會資本造成巨大的障礙。因此為破解這些難題，對地下空間用地及產(chǎn)權(quán)相關(guān)的政策法規(guī)研究則顯得十分必要。
目前管廊建設(shè)涉及到地下空間用地、地下構(gòu)筑物、管廊設(shè)施無法獲得產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記等問題，在其他地下工程實踐中的處理方式也不明晰。而對管廊確權(quán)的研究拆分開來，即是對管廊用地與產(chǎn)權(quán)的研究，實質(zhì)上就是對于地下空間用地權(quán)和不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的研究，因此本文以這兩處問題的研究與剖析，對管廊確權(quán)問題進行探討。
一、涉及管廊的地下空間用地權(quán)確權(quán)問題
（一）用地權(quán)屬性定義
建設(shè)用地使用權(quán)是指以建設(shè)為目的而使用國有或集體所有土地的權(quán)利?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，肯定了地下空間的建設(shè)用地使用權(quán)。
因此根據(jù)上述法律條文的敘述，我們可以得出由于地下綜合管廊屬于我國重點扶持項目，同時還是帶有強烈準公益色彩的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項目，根據(jù)我國《土地管理法》管廊的建設(shè)用地應(yīng)由國家依法劃撥，且作為城市百年大計的管廊工程，其土地使用權(quán)也無期限限制。
（二）用地權(quán)登記問題
于2011年實施的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》和于同年出臺的《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》中都規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可進行登記，蘇州的暫行辦法更結(jié)合了《物權(quán)法》的精神，提出地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可按地下、地上分層單獨登記。
但在蘇州管廊建設(shè)的實踐中，城北路管廊、太湖新城管廊工程項目并未取得選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國有土地使用權(quán)證，而澄陽路管廊項目正在辦理，目前已取得選址意見書?？v觀全國地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記情況，蘇州并非是出現(xiàn)此類問題的個例，由此可見地方政府對法律條文規(guī)定的有著各自不同理解，并對應(yīng)著不同的執(zhí)行標準。
二、涉及管廊的產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題
（一）不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題分析
我們認為以公司為載體進行管廊投資建設(shè)的模式，將有效地調(diào)動民間資產(chǎn)進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，地下綜合管廊地下空間用地權(quán)及使用權(quán)，由其建設(shè)的管廊產(chǎn)權(quán)歸屬投資者所有，可參照其他一般項目單獨辦理產(chǎn)權(quán)，并允許其對該項目進行抵押或租賃。但目前為止，尚未有一部完善的法律或法規(guī)能對地下空間的所有權(quán)進行界定，并在除管廊外的其他事宜上引發(fā)了許多糾紛，如許多老百姓購買的地下車庫無法取得產(chǎn)權(quán)，某些地下商業(yè)街內(nèi)產(chǎn)權(quán)的無法劃分等問題。
在現(xiàn)實中，若不對地下工程產(chǎn)權(quán)進行界定，則違背了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》中“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則。若開發(fā)的地下工程得不到產(chǎn)權(quán)證明，這些未經(jīng)確權(quán)登記的產(chǎn)權(quán)不受法律保護，同時該資產(chǎn)也不能在市場上自由流轉(zhuǎn)、交易，也不能作為資產(chǎn)進行抵押，這顯然不利于管廊投資建設(shè)企業(yè)自身的收益與發(fā)展。
由此我們可以看出，對于蘇州管廊產(chǎn)權(quán)的確定及登記問題亟待解決。由于管廊工程往往跨度極長，雖大部分線位在市政道路下，但仍會有部分線位涉及到其他宗地，如蘇州城北路管廊元和塘頂管段穿越上部規(guī)劃地塊，若我們能及時有效地對管廊產(chǎn)權(quán)進行登記，在保護管廊所有人權(quán)益的同時，也能完全避免未來由于確權(quán)不明確而與其他地塊業(yè)主產(chǎn)生的各種糾紛，這也能極大地鼓勵社會資本進入管廊建設(shè)領(lǐng)域，保障城市生命線建設(shè)進入良性循環(huán)發(fā)展。
（二）管廊不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記問題
眾所周知，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記，自記載于不動產(chǎn)登記薄時發(fā)生效力，因此科學(xué)合理的登記制度是管廊確權(quán)的重要前提?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》和《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》雖然對地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以及用地規(guī)劃許可證的登記都有明確的說明，但均未涉及不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容。
《不動產(chǎn)登記暫行條例》中明確的十種不動產(chǎn)權(quán)利中，只籠統(tǒng)涉及到建設(shè)用地使用權(quán)，但對地下建設(shè)用地使用權(quán)并沒有單獨說明?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細則》第三十四條也只涉及用地使用權(quán)首次登記的處理辦法，而在第三十五條中只涉及到房屋所有權(quán)首次登記的處理辦法，細則并未對地下構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記做詳細說明。蘇州市于2017年6月實施的《蘇州市國土資源局關(guān)于進一步規(guī)范不動產(chǎn)登記有關(guān)問題的通知》中只對住宅小區(qū)的地下車庫、地下儲藏室等不動產(chǎn)登記做出規(guī)定，并未對其他單建的地下不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記做出具體說明。由此可見由于前置條件的不成熟，關(guān)于地下單建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)登記問題目前在各層面法律法規(guī)上都是不完善的，這便為管廊產(chǎn)權(quán)登記帶來了巨大的障礙。
三、造成管廊確權(quán)難原因的推測與分析
對于管廊物權(quán)的確認，首先是用地權(quán)的確認，在此基礎(chǔ)上再進行產(chǎn)權(quán)的確認，而通過前文的分析我們可以看到在造成管廊用地難以批復(fù)的種種原因中，《物權(quán)法》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》等法律法規(guī)中都體現(xiàn)出了最基本的指導(dǎo)性意見，而各城市地區(qū)并不積極響應(yīng)的態(tài)度，讓我們不禁推測到其實還有更直接、更直白的因素制約著城市管理者們不愿意為管廊這類單建地下空間建設(shè)用地買單，那就是建設(shè)用地指標的供應(yīng)不足。
根據(jù)江蘇省土地利用總體規(guī)劃，到2020年建設(shè)用地總規(guī)模控制需在206.15萬公頃的范圍內(nèi)，而基本農(nóng)田面積必須需保證421.53萬公頃不減少。江蘇省人多地少，隨著開放型經(jīng)濟的迅速發(fā)展，外來人口的不斷增加，為確保耕地面積不受侵犯，城市土地資源配置壓力巨大，建設(shè)用地供需矛盾凸顯。目前江蘇的國土開發(fā)強度為20.99%，為全國第一，江蘇省用地形勢極為嚴峻。長時間以來，蘇南的用地指標主要是從蘇北調(diào)取，僅以鹽城市為例，2001年以來鹽城市已向蘇南調(diào)劑約50萬畝用地指標。
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)用地指標的不足已不是秘密，為緩解這一難題，全國各省目前采取的方式是建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易。通過將農(nóng)村閑置、零散的土地重新整合，建新拆舊，土地復(fù)墾等措施，將節(jié)約出來的少部分農(nóng)村建設(shè)用地以指標調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用。據(jù)中國國土資源報消息報道，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個省份開展增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達334.53億元。
蘇州為緩解建設(shè)用地指標不足的局面，通過江蘇省土地指標流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺對建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標進行競拍，如2017年9月30日蘇州所轄太倉市通過省土地指標流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺徐州與蘇州專場，成功競得650畝增減掛鉤結(jié)余指標，流轉(zhuǎn)價格為66.2萬元/畝。因此對于城市管理者來說，建設(shè)用地土地指標都是真金白銀購得，對于仍屬新興事物的城市管廊，特別是對于目前正在進行管廊試點建設(shè)的城市來說，其主要焦點仍在工程建設(shè)上，其地指標問題尚未到達不得不解決的地步，因此管廊用地難的癥結(jié)所在，則一目了然。
四、建議
（一）成立管廊確權(quán)研究小組
建議成立管廊確權(quán)研究小組，在蘇州現(xiàn)有的法律框架下，探索取得用地及產(chǎn)權(quán)的切實可行的操作模式?？蓪W(xué)習(xí)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》精神，并考察其他城市關(guān)于地鐵、隧道等其他地下空間用地的解決方案，結(jié)合蘇州實際情況，解決管廊確權(quán)問題。
（二）健全城市地下空間土地儲備制度
根據(jù)物權(quán)法的立法精神，建設(shè)用地可分層管理。國土管理部門應(yīng)在空間上強化土地儲備概念，既應(yīng)保證地面二維土地儲備的供應(yīng)規(guī)模，又應(yīng)進一步向下拓展，開發(fā)地下空間的土地儲備規(guī)模，實現(xiàn)由“平面”向“空間”的土地儲備轉(zhuǎn)型。這一方面加強了政府對轄區(qū)土地的管控，一方面也可用更精細化、科學(xué)化的手段去規(guī)劃城市立體三維的發(fā)展，合理統(tǒng)籌安排空間，避免城市土地浪費，提高土地利用率。
（三）創(chuàng)新土地供應(yīng)模式
根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的原則，或可單獨增加對城市地下空間用地指標的特殊供應(yīng)，并建議前期建設(shè)用地按照先期規(guī)劃進行預(yù)供地，待管廊建成后，按照實際測繪成果來確定最終供地面積指標。對已建成管廊，嚴格按照公平原則和時序原則，在不損害現(xiàn)有地面用益物權(quán)人合法權(quán)益的前提下，對建設(shè)用地供地指標進行測繪。
（四）實現(xiàn)地下空間用地審批全覆蓋
目前蘇州管廊工程無需進行用地審批流程，建議將管廊選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國有土地使用權(quán)證納入正常審批流程中，在審批的過程中，也是對地下構(gòu)筑物數(shù)據(jù)全面采集的過程，這也符合建設(shè)智慧城市的理念。各部門若支持管廊辦證，則可全面保障管廊地下用地權(quán)益，將大大利于管廊建設(shè)長期持續(xù)地健康發(fā)展。
（五）完善地下不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記程序
完善包括管廊在內(nèi)的地下不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對地下構(gòu)筑物進行測繪和登記。且應(yīng)充分考慮到地下構(gòu)筑物的隱蔽性，在水平方測繪的基礎(chǔ)上，對其空間體積也要進行測量，在登記時需注明空間的邊界范圍，并考慮設(shè)定統(tǒng)一固定的參考點作為整個城市或這一區(qū)域的相對基準點。
隨著已建城區(qū)的不斷擴大，城市地下空間開發(fā)利用面臨著日趨復(fù)雜和綜合性的難題，對于建設(shè)者而言目前仍缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性的內(nèi)容和程序要求，使得地下空間開發(fā)利用在規(guī)劃建設(shè)、權(quán)屬登記等方面存在制度缺陷，為投資者帶來很多難題。目前蘇州是國家首批城市管廊試點城市之一，根據(jù)國家試點要求，試點管廊項目將于2017年底建成并投入運營。在工程推進過程中，蘇州市管廊公司面臨著管廊建設(shè)用地批復(fù)難，建成管廊無法取得相應(yīng)產(chǎn)權(quán)等困擾。2017年，在《蘇州市地下綜合管廊試點年度績效評價專家反饋意見》中提到“需探索地下空間用地使用權(quán)與管廊建設(shè)運營有機結(jié)合的體制機制模式，為推進地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)抵押等工作提供經(jīng)驗”，從這里可以看出，蘇州管廊目前所面臨的難題，其實也是國內(nèi)專家學(xué)者希望得到解決的通病。沒有產(chǎn)權(quán)的地下管廊，對于投資企業(yè)來說就如同無源之水，無本之木，這也將對地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引社會資本造成巨大的障礙。因此為破解這些難題，對地下空間用地及產(chǎn)權(quán)相關(guān)的政策法規(guī)研究則顯得十分必要。
目前管廊建設(shè)涉及到地下空間用地、地下構(gòu)筑物、管廊設(shè)施無法獲得產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記等問題，在其他地下工程實踐中的處理方式也不明晰。而對管廊確權(quán)的研究拆分開來，即是對管廊用地與產(chǎn)權(quán)的研究，實質(zhì)上就是對于地下空間用地權(quán)和不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的研究，因此本文以這兩處問題的研究與剖析，對管廊確權(quán)問題進行探討。
一、涉及管廊的地下空間用地權(quán)確權(quán)問題
（一）用地權(quán)屬性定義
建設(shè)用地使用權(quán)是指以建設(shè)為目的而使用國有或集體所有土地的權(quán)利?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，肯定了地下空間的建設(shè)用地使用權(quán)。
因此根據(jù)上述法律條文的敘述，我們可以得出由于地下綜合管廊屬于我國重點扶持項目，同時還是帶有強烈準公益色彩的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項目，根據(jù)我國《土地管理法》管廊的建設(shè)用地應(yīng)由國家依法劃撥，且作為城市百年大計的管廊工程，其土地使用權(quán)也無期限限制。
（二）用地權(quán)登記問題
于2011年實施的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》和于同年出臺的《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》中都規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可進行登記，蘇州的暫行辦法更結(jié)合了《物權(quán)法》的精神，提出地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可按地下、地上分層單獨登記。
但在蘇州管廊建設(shè)的實踐中，城北路管廊、太湖新城管廊工程項目并未取得選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國有土地使用權(quán)證，而澄陽路管廊項目正在辦理，目前已取得選址意見書?？v觀全國地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記情況，蘇州并非是出現(xiàn)此類問題的個例，由此可見地方政府對法律條文規(guī)定的有著各自不同理解，并對應(yīng)著不同的執(zhí)行標準。
二、涉及管廊的產(chǎn)權(quán)確權(quán)問題
（一）不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題分析
我們認為以公司為載體進行管廊投資建設(shè)的模式，將有效地調(diào)動民間資產(chǎn)進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，地下綜合管廊地下空間用地權(quán)及使用權(quán)，由其建設(shè)的管廊產(chǎn)權(quán)歸屬投資者所有，可參照其他一般項目單獨辦理產(chǎn)權(quán)，并允許其對該項目進行抵押或租賃。但目前為止，尚未有一部完善的法律或法規(guī)能對地下空間的所有權(quán)進行界定，并在除管廊外的其他事宜上引發(fā)了許多糾紛，如許多老百姓購買的地下車庫無法取得產(chǎn)權(quán)，某些地下商業(yè)街內(nèi)產(chǎn)權(quán)的無法劃分等問題。
在現(xiàn)實中，若不對地下工程產(chǎn)權(quán)進行界定，則違背了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》中“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則。若開發(fā)的地下工程得不到產(chǎn)權(quán)證明，這些未經(jīng)確權(quán)登記的產(chǎn)權(quán)不受法律保護，同時該資產(chǎn)也不能在市場上自由流轉(zhuǎn)、交易，也不能作為資產(chǎn)進行抵押，這顯然不利于管廊投資建設(shè)企業(yè)自身的收益與發(fā)展。
由此我們可以看出，對于蘇州管廊產(chǎn)權(quán)的確定及登記問題亟待解決。由于管廊工程往往跨度極長，雖大部分線位在市政道路下，但仍會有部分線位涉及到其他宗地，如蘇州城北路管廊元和塘頂管段穿越上部規(guī)劃地塊，若我們能及時有效地對管廊產(chǎn)權(quán)進行登記，在保護管廊所有人權(quán)益的同時，也能完全避免未來由于確權(quán)不明確而與其他地塊業(yè)主產(chǎn)生的各種糾紛，這也能極大地鼓勵社會資本進入管廊建設(shè)領(lǐng)域，保障城市生命線建設(shè)進入良性循環(huán)發(fā)展。
（二）管廊不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記問題
眾所周知，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記，自記載于不動產(chǎn)登記薄時發(fā)生效力，因此科學(xué)合理的登記制度是管廊確權(quán)的重要前提?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》和《蘇州市地下（地上）空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》雖然對地下空間建設(shè)用地使用權(quán)以及用地規(guī)劃許可證的登記都有明確的說明，但均未涉及不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容。
《不動產(chǎn)登記暫行條例》中明確的十種不動產(chǎn)權(quán)利中，只籠統(tǒng)涉及到建設(shè)用地使用權(quán)，但對地下建設(shè)用地使用權(quán)并沒有單獨說明?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例實施細則》第三十四條也只涉及用地使用權(quán)首次登記的處理辦法，而在第三十五條中只涉及到房屋所有權(quán)首次登記的處理辦法，細則并未對地下構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)登記做詳細說明。蘇州市于2017年6月實施的《蘇州市國土資源局關(guān)于進一步規(guī)范不動產(chǎn)登記有關(guān)問題的通知》中只對住宅小區(qū)的地下車庫、地下儲藏室等不動產(chǎn)登記做出規(guī)定，并未對其他單建的地下不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記做出具體說明。由此可見由于前置條件的不成熟，關(guān)于地下單建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)登記問題目前在各層面法律法規(guī)上都是不完善的，這便為管廊產(chǎn)權(quán)登記帶來了巨大的障礙。
三、造成管廊確權(quán)難原因的推測與分析
對于管廊物權(quán)的確認，首先是用地權(quán)的確認，在此基礎(chǔ)上再進行產(chǎn)權(quán)的確認，而通過前文的分析我們可以看到在造成管廊用地難以批復(fù)的種種原因中，《物權(quán)法》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定（2011年修正本）》等法律法規(guī)中都體現(xiàn)出了最基本的指導(dǎo)性意見，而各城市地區(qū)并不積極響應(yīng)的態(tài)度，讓我們不禁推測到其實還有更直接、更直白的因素制約著城市管理者們不愿意為管廊這類單建地下空間建設(shè)用地買單，那就是建設(shè)用地指標的供應(yīng)不足。
根據(jù)江蘇省土地利用總體規(guī)劃，到2020年建設(shè)用地總規(guī)模控制需在206.15萬公頃的范圍內(nèi)，而基本農(nóng)田面積必須需保證421.53萬公頃不減少。江蘇省人多地少，隨著開放型經(jīng)濟的迅速發(fā)展，外來人口的不斷增加，為確保耕地面積不受侵犯，城市土地資源配置壓力巨大，建設(shè)用地供需矛盾凸顯。目前江蘇的國土開發(fā)強度為20.99%，為全國第一，江蘇省用地形勢極為嚴峻。長時間以來，蘇南的用地指標主要是從蘇北調(diào)取，僅以鹽城市為例，2001年以來鹽城市已向蘇南調(diào)劑約50萬畝用地指標。
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)用地指標的不足已不是秘密，為緩解這一難題，全國各省目前采取的方式是建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易。通過將農(nóng)村閑置、零散的土地重新整合，建新拆舊，土地復(fù)墾等措施，將節(jié)約出來的少部分農(nóng)村建設(shè)用地以指標調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用。據(jù)中國國土資源報消息報道，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個省份開展增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達334.53億元。
蘇州為緩解建設(shè)用地指標不足的局面，通過江蘇省土地指標流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺對建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標進行競拍，如2017年9月30日蘇州所轄太倉市通過省土地指標流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺徐州與蘇州專場，成功競得650畝增減掛鉤結(jié)余指標，流轉(zhuǎn)價格為66.2萬元/畝。因此對于城市管理者來說，建設(shè)用地土地指標都是真金白銀購得，對于仍屬新興事物的城市管廊，特別是對于目前正在進行管廊試點建設(shè)的城市來說，其主要焦點仍在工程建設(shè)上，其地指標問題尚未到達不得不解決的地步，因此管廊用地難的癥結(jié)所在，則一目了然。
四、建議
（一）成立管廊確權(quán)研究小組
建議成立管廊確權(quán)研究小組，在蘇州現(xiàn)有的法律框架下，探索取得用地及產(chǎn)權(quán)的切實可行的操作模式?？蓪W(xué)習(xí)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》精神，并考察其他城市關(guān)于地鐵、隧道等其他地下空間用地的解決方案，結(jié)合蘇州實際情況，解決管廊確權(quán)問題。
（二）健全城市地下空間土地儲備制度
根據(jù)物權(quán)法的立法精神，建設(shè)用地可分層管理。國土管理部門應(yīng)在空間上強化土地儲備概念，既應(yīng)保證地面二維土地儲備的供應(yīng)規(guī)模，又應(yīng)進一步向下拓展，開發(fā)地下空間的土地儲備規(guī)模，實現(xiàn)由“平面”向“空間”的土地儲備轉(zhuǎn)型。這一方面加強了政府對轄區(qū)土地的管控，一方面也可用更精細化、科學(xué)化的手段去規(guī)劃城市立體三維的發(fā)展，合理統(tǒng)籌安排空間，避免城市土地浪費，提高土地利用率。
（三）創(chuàng)新土地供應(yīng)模式
根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的原則，或可單獨增加對城市地下空間用地指標的特殊供應(yīng)，并建議前期建設(shè)用地按照先期規(guī)劃進行預(yù)供地，待管廊建成后，按照實際測繪成果來確定最終供地面積指標。對已建成管廊，嚴格按照公平原則和時序原則，在不損害現(xiàn)有地面用益物權(quán)人合法權(quán)益的前提下，對建設(shè)用地供地指標進行測繪。
（四）實現(xiàn)地下空間用地審批全覆蓋
目前蘇州管廊工程無需進行用地審批流程，建議將管廊選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及國有土地使用權(quán)證納入正常審批流程中，在審批的過程中，也是對地下構(gòu)筑物數(shù)據(jù)全面采集的過程，這也符合建設(shè)智慧城市的理念。各部門若支持管廊辦證，則可全面保障管廊地下用地權(quán)益，將大大利于管廊建設(shè)長期持續(xù)地健康發(fā)展。
（五）完善地下不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記程序
完善包括管廊在內(nèi)的地下不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對地下構(gòu)筑物進行測繪和登記。且應(yīng)充分考慮到地下構(gòu)筑物的隱蔽性，在水平方測繪的基礎(chǔ)上，對其空間體積也要進行測量，在登記時需注明空間的邊界范圍，并考慮設(shè)定統(tǒng)一固定的參考點作為整個城市或這一區(qū)域的相對基準點。